BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Reformasi yang dimulai beberapa tahun lalu di Negara kita telah merambah ke seluruh aspek kehidupan. Salah satu aspek reformasi yang dominan adalah aspek pemerintahan. Aspek pemerintahan yang dimaksud disini adalah aspek hubungan pemerintah pusat dengan daerah. Pada aspek ini isu yang mencuat adalah adanya tuntutan otonomi yang lebih luas dan nyata yang harus diberikan kepada daerah. Oleh karenanya sejak per 1 Januari 2001 Bangsa dan Negara Indonesia memulai babak baru penyelenggaraan pemerintahan, dimana otonomi daerah dilaksanakan di seluruh Dati II (kota dan kabupaten) yang jumlahnya mencapai 336. Hampir seluruh kewenangan pemerintah pusat diserahkan pada daerah. Otonomi daerah dan desentralisasi merupakan langkah strategis bangsa Indonesia untuk menyongsong era globalisasi ekonomi dengan memperkuat basis perekonomian daerah. Menurut United Nation Development Program (UNDP) bentuk-bentuk desentralisasi dalam era otonomi daerah adalah sebagai berikut; desentralisasi administratif, desentralisasi fiskal, desentralisasi politik, dan desentralisasi pelayanan.
Salah satu desentralisasi yang paling banyak disoroti dan paling berpengaruh terhadap perkembangan daerah adalah desentralisasi fiskal yang merupakan bagian penting dalam implementasi otonomi daerah. Kebijakan Fiskal pada dasarnya alat atau instrumen pemerintah yang sangat penting peranannya dalam sistem perekonomian. Instrumen fiskal itu berguna untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, memperluas basis kegiatan ekonomi berbagai sektor, dan secara khusus memperluas lapangan usaha untuk menurunkan tingkat pengangguran. Dengan kebijakan fiskal, pemerintah dapat memanfaatkan sumber daya ekonomi untuk menyelesaikan berbagai permasalahan ekonomi yang dikehendakinya. Kebijakan fiskal juga sekaligus sebagai kesempatan emas untuk memberikan sinyal, baik bagi pelaku ekonomi, dunia usaha, investor, maupun yang lainnya.
Selain itu juga isu desentralisasi yang dianggap sebagai jalan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi telah menarik perhatian dari banyak ahli, antara lain dikemukakan oleh Tiebout, Oates, Tresch, Breton, Weingast, dan sebagaimana dikutip oleh Litvack et al dalam Sidik (2002) yang mengatakan bahwa pelayanan publik yang paling efisien seharusnya diselenggarakan oleh wilayah yang memiliki kontrol geografis yang paling minimum karena :
- Pemerintah lokal sangat menghayati kebutuhan masyarakatnya;
- Keputusan pemerintah lokal sangat responsif terhadap kebutuhan masyarakat, sehingga mendorong pemerintah lokal untuk melakukan efisiensi dalam penggunaan dana yang berasal dari masyarakat;
- Persaingan antar daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakatnya akan mendorong pemerintah lokal untuk meningkatkan inovasinya.
Suatu analogi argumen lainnya yang dikenal sebagai "The Tiebout Model" yang terkenal dengan ungkapannya "Love it or leave it" yang dijabarkan oleh Sidik (2002). Tiebout menekankan bahwa tingkat dan kombinasi pembiayaan barang publik bertaraf lokal dan pajak yang dibayar oleh masyarakat merupakan kepentingan politisi masyakarat lokal dengan PEMDA-nya. Masyarakat akan memilih untuk tinggal di lingkungan yang anggaran daerahnya memenuhi preferensi yang paling tinggi antara pelayanan publik dari PEMDA-nya dengan pajak yang dibayar oleh masyarakat. Ketika masyarakat tidak senang pada kebijakan pemerintah lokal dalam pembebanan pajak untuk pembiayaan barang publik bersifat lokal, maka hanya ada dua pilihan bagi warga masyarakat, yaitu meninggalkan wilayah tersebut atau tetap tinggal di wilayah tersebut dengan berusaha mengubah kebijakan pemerintah lokal melalui DPRD-nya (Hyman, dalam Sidik, 2002). Begitu juga, desentralisasi justru akan merugikan pemerintah jika kebijakan desentralisasai diimplementasikan dengan cara tergesa-gesa tanpa diimbangi kesiapan institusi baik dari aspek administrasi maupun birokrasi aparatur pemerintah.
Selama beberapa dekade banyak Negara Berkembang dan Negara Maju mencoba untuk menerapkan desentralisasi fiskal dengan tujuan untuk mengatasi ketidakefektifan dan ketidakefisienan pemerintahan, ketidakstabilan makroekonomi, serta meningkatkan pertumbuhan ekonominya. Sebagian ahli menyatakan bahwa sasaran utama desentralisasi fiskal adalah dapat membantu perkembangan pertumbuhan ekonomi serta merupakan sebuah solusi sebagaimana yang telah diuraikan sebelumnya dan sebagian ahli pula menyatakan bahwa tak satupun manfaat yang dapat diperoleh oleh suatu negara yang preferensi penduduknya tidak dapat diakomodasi oleh anggaran pemerintahan, dan sistem kelembagaan pemerintah daerah yang jelek. Sebenarnya landasan teoritis yang menyokong mengenai peranan antara desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi sampai saat ini terus dikembangkan dan permasalahan ini tetap menjadi topik perdebatan yang hangat diantara para ahli ekonomi. Bagaimanakah sebenarnya desentralisasi fiskal tersebut mempengaruhi perrtumbuhan ekonomi, apakah secara langsung atau tidak langsung, hal inilah yang terus diuji secara teoritik maupun empirik oleh para pakar ekonomi. Adanya argumentasi yang menyatakan efek desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi melalui efisiensi ekonomi, distribusi sumber daya regional dan stabilitas makroekonomi-pun tetap dipertanyakan karena terdapat banyak literatur empirik yang memberikan hasil yang berbeda didalam penelitiannya (Vazquez dan McNab, 2001).
Faisal (2002) meneliti tentang pengaruh desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi pada tingkat propinsi yang diaplikasikan di Indonesia dan menyimpulkan bahwa desentralisasi fiskal berpengaruh negatif terhadap pertumbuhan ekonomi. Yang mana menurut Faisal efek negatif yang ditimbulkan ini mungkin disebabkan oleh beberapa faktor seperti penggunaan dana oleh pemerintah lokal yang tidak bertanggungjawab, rendahnya skill para aparat pemerintahan, dan juga akuntabilitas politik yang labil serta sebagai tambahan bahwa kebijakan desentralisai fiskal dipandang terlalu tergesa-gesa diambil tanpa birokrasi khusus dan persiapan yang matang. Selain itu Zhang dan Zou (1998) juga meneliti tentang pengaruh desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi pada tingkat propinsi di Cina dan menyimpulkan bahwa terdapat pengaruh negatif desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi. Pengaruh negatif ini dianggap bahwa memang lebih baik masalah kebijakan fiskal bangsa dengan eksternalitas yang luas ditangani langsung oleh pemerintah pusat.
Disisi lain Philips dan Woller (1997) dalam penelitiannya gagal mendapatkan hasil yang diinginkan karena dalam analisa data semua variabel yang digunakan sebagai proxy desentralisasi fiskal tidak signifikan terhadap pertumbuhan ekonomi yang artinya secara statistik desentralisasi fiskal tidak mempengaruhi pertumbuhan ekonomi. Vazquez dan McNab (2001) melakukan kajian literatur dan berargumen bahwa dampak desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi dapat melalui efisiensi ekonomi. Sedangkan dalam penelitiannya Vazquez dan McNab (2005) menemukan bahwa desentralisasi fiskal muncul dalam mengurangi tingkat inflasi dan tidak ditemukannya pengaruh secara langsung terhadap pertumbuhan ekonomi dan mempengaruhi secara tidak langsung melalui stabilitas makroekonomi yang sebelumnya belum teridentifikasi dalam literatur yang ada.
Di Indonesia sendiri pada era penerapan desentralisasi fiskal perubahan pengelolaan keuangan oleh daerah dinilai cukup fleksibel, dimana berarti terjadi diskresi (kebijakan dan kewenangan) penuh oleh daerah di Indonesia dalam pemanfaatan sumber-sumber pembiayaan. Misalkan perbandingan pada tahun 1995/1996 sampai dengan tahun 2001, gambaran APBD Provinsi dan Kabupaten/Kota, kontribusi sumber-sumber penerimaan daerah yang secara bebas ditentukan sepenuhnya oleh daerah (PAD Ditambah Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak) hanya sekitar 20%, sedangkan proporsi ini sejak diberlakukan UU Nomor 25 Tahun 1999 meningkat secara signifikan menjadi sekitar 96,7%. Seperti yang dapat dilihat pada gambar 1.1. di halaman selanjutnya :
Gambar 1.1.
Perbandingan Porsi Pengeluaran Daerah Yang Merupakan Kewenangan
Daerah (Discretion) dan Diluar Kewenangan Daerah (Non Discretion)
Sumber : Departemen Keuangan RI
*) : Pelaksanaan Desentralisasi Fiskal
Pada gambar 1.1. dapat juga kita katakan bahwa setelah diterapkannya desentralisasi fiskal di Indonesia ada peningkatan penerimaan dari sumber-sumber yang ada didaerah daripada tahun-tahun sebelumnya. Yang kemudian penerimaan tadi digunakan untuk membiayai pengeluaran-pengeluaran daerah dalam upaya meningkatkan kemajuan pertumbuhan dan pembangunan ekonomi di daerah.
Lazimnya untuk melihat pertumbuhan ekonomi suatu wilayah digunakan suatu indikator yang disebut dengan Produk Domestik Regional Bruto (PDRB). Menurut definisi, PDRB adalah total nilai produk barang dan jasa yang diproduksi di suatu wilayah (regional) tertentu dalam waktu tertentu tanpa melihat faktor kepemilikan.
Sedangkan pertumbuhan ekonomi suatu wilayah diperoleh dari kenaikan PDRB Atas Dasar Harga Konstan yang mencerminkan kenaikan produksi barang dan jasa di suatu wilayah. Dalam hal ini kondisi pertumbuhan ekonomi Jawa Timur dapat diproksikan oleh PDRB Jawa Timur atas dasar harga konstan selama kurun waktu lima tahun terakhir masing-masing Rp. 56,857 miliar (2000), Rp. 58,750 miliar (2001), Rp.
60,754 miliar (2002), Rp. 63,252 miliar (2003), dan Rp. 66,690 miliar (2004). Dari angka-angka PDRB tersebut di atas, nampak PDRB Jawa Timur tiap tahun terus mengalami peningkatan, sejalan dengan proses membaiknya kondisi ekonomi. Seperti yang ditampilkan pada tabel 1.1 dibawah ini :
Tabel 1.1. Pertumbuhan Ekonomi Jawa Timur Tahun 2000 - 2004
| Keterangan | 2000 | 2001 | 2002 | 2003*) | 2004 |
(1) | (2) | (3) | (4) | (5) | (6) |
| PDRB ADHB (Miliar Rupiah) | 169.681 | 195.763 | 226.957 | 254.381 | 288.949 |
| PDRB ADHK'93 (Miliar Rupiah) | 56.857 | 58.750 | 60.754 | 63.252 | 66.690 |
| Pertumbuhan Ekonomi (%) | 3,26 | 3,33 | 3,41 | 4,11 | 5,43 |
Sumber: BPS Propinsi Jawa Timur
Keterangan: * ) Angka Diperbaiki
Menurut Gubernur Bank BI, Burhannudin Abdullah, bahwa berdasarkan hasil kajian ekonomi regional yang dibuat oleh BI, Jawa Timur termasuk wilayah yang pertumbuhan ekonominya cepat tumbuh dan cepat maju, seperti halnya sektor perdagangan dan industri yang menjadi motor penggerak utama pertumbuhan itu. Dari PDRB atas dasar harga konstan 1993, diketahui bahwa pertumbuhan ekonomi Jawa Timur pada periode 2000-2004 adalah berturut-turut sebesar 3,26 persen (2000); 3,33 persen (2001); 3,41 persen (2002); 4,11 persen (2003), dan 5,43 persen (2004). Kebijakan ekonomi yang diterapkan Pemerintah Jawa Timur pada tahun 2000-2003, yang antara lain membuka peluang investasi sektor swasta yang sebesar-besarnya, ternyata sampai tahun 2004 belum memberikan dampak nyata seperti yang diharapkan pada penerapan desentralisasi fiskal. Hal ini dikarenakan masih dihantui adanya ketidak-pastian oleh keadaan politik dan keamanan yang belum stabil. Namun demikian secara sektoral di tahun 2004 seluruh sektor ekonomi Jawa Timur sudah mengalami pertumbuhan positif.
Pertumbuhan ekonomi Jawa Timur pada tahun 2004 nampak berjalan sedikit lebih cepat yaitu mencapai 5,43 persen, pada hal tahun 2003 baru mencapai 4,11 persen dan 3,41 persen pada tahun 2002. Pertumbuhan pada tahun 2004 ini lebih banyak diakibatkan oleh meningkatnya hampir semua sektor ekonomi, terutama oleh sektor perdagangan, sektor industri, sektor pengangkutan, dan sektor keuangan, sewa dan jasa perusahaan yang masing-masing tumbuh sebesar 8,27 persen, 4,32 persen,
6,36 persen, dan 7,32 persen. Demikian halnya dengan sektor listrik, gas dan air bersih, meskipun peranannya tidak bergitu besar pada tahun 2004 juga mampu tumbuh sebesar 12,62 persen. Sedangkan sektor lainnya rata-rata mengalami pertumbuhan sekitar 1-4 persen. Hal ini menunjukkan adanya peningkatan kinerja sektor ekonomi di Jawa Timur. Dengan demikian cukup beralasan jika kebijakan fiskal dewasa ini tetap lebih diarahkan pada sektor riil.
Kebijakan desentralisasi fiskal berkaitan dengan penerimaan dan pengeluaraan daerah sehingga kemudian disusun dalam APBD yang memuat seluruh penerimaan dan pengeluaran pemerintah daerah, baik rutin maupun pembangunan. Semua penerimaan dan pengeluaran dalam APBD akan terurai dalam berbagai pos anggaran dan pada umumnya realisasi penerimaan dan pengeluaran baik dalam APBD Pemerintah Propinsi Jawa Timur maupun APBD Pemerintah Kabupaten/Kota se Jawa Timur adalah seimbang.
Tabel 1. 2.
APBD Propinsi dan APBD Kabupaten/Kota di Jawa Timur Serta Peranannya Terhadap PDRB Jawa Timur, Tahun 2000-2004
| Keterangan | 2000 | 2001 | 2002 | 2003*) | 2004 |
(1) | (2) | (3) | (4) | (5) | (6) |
PDRB ADHB (Juta Rupiah) | 169.680.628 | 195.762.784 | 226.957.307 | 254.380.758 | 288.949.198 |
APBD Propinsi Jatim (Juta Rp) | 1.296.269 | 2.645.297 | 3.534.739 | 3.976.399 | 3.925.798 |
Peranan APBD (Prop & Kab/Kota) Terhadap PDRB Jatim ADHB (%) | 3,20 | 5,51 | 7,30 | 7,41 | 6,08 |
APBD Kab/Kota (Juta Rupiah) | 4.126.301 | 8.147.420 | 13.257.730 | 14.873.224 | 13.652.385 |
Peranan APBD Propinsi Terhadap PDRB Jatim ADHB (%) | 0,76 | 1,35 | 1,55 | 1,56 | 1,36 |
Sumber :1. BPS Propinsi Jawa Timur.
2. Biro Keuangan Pemerintah Propinsi Jawa Timur
Ket : *) Angka diperbaiki
Bila APBD merupakan besaran anggaran penerimaan dan pengeluaran pemerintah daerah, maka PDRB merupakan nilai barang dan jasa yang diproduksi
oleh penduduk di suatu wilayah pada kurun waktu tertentu (biasanya satu tahun). Jadi bila dibandingkan, maka besaran APBD hanya merupakan bagian kecil dari PDRB. Namun demikian, peran APBD dalam perekonomian tidak dilihat dari besar kecilnya nominal, tetapi dari nilai kebijakan yang dapat menstimulasi pertumbuhan ekonomi (PDRB). Untuk mengetahui seberapa besar peranan APBD terhadap PDRB, maka pada tabel 1.2. dapat diperhatikan hasil perbandingan antara APBD (Propinsi dan Kabupaten/Kota se Jawa Timur) terhadap PDRB Propinsi Jawa Timur Atas Dasar Harga Berlaku (ADHB), dari tahun 2000 sampai dengan tahun 2004. Dari tahun ke tahun peranan APBD Propinsi dan APBD Kabupaten/Kota Jawa Timur terhadap PDRB menunjukkan peningkatan, seperti yang terlihat pada tabel 4. Tahun 2000 sebesar 3,20 persen, kemudian pada tahun 2001 meningkat menjadi 5,61 persen, dan pada tahun 2002 naik menjadi 7,30 persen. Selanjutnya pada tahun 2003 peranan APBD meningkat menjadi 7,41 persen, sedangkan pada tahun 2004 menjadi 6,08 persen. Apabila diperhatikan peranan APBD Propinsi terhadap PDRB (ADHB) dalam periode yang sama, terlihat adanya kecenderungan yang sama yaitu mengalami peningkatan setiap tahunnya, meskipun peningkatan tahun 2004 masih lebih kecil dibanding tahun 2003. Dalam tiga tahun terakhir besarnya peranan APBD mencapai 1,55 persen, 1,56 persen dan 1,36 persen.
Meskipun beberapa data menggambarkan adanya kenaikan pertumbuhan sebagai akibat dari realisasi desentralisasi fiskal, tetapi sebenarnya kenaikan yang terjadi itu dapat terhitung kecil karena pada sebagian daerah di Indonesia masih sangat bergantung pada bantuan (grant) dari pemerintah pusat hal ini dapat dilihat pada tingginya proporsi DAU/DAK yang diterima oleh daerah dibandingkan penerimaan yang berasal dari daerah itu sendiri. Sedangkan pada sisi lain, desentralisasi fiskal menimbulkan distorsi ekonomi pada beberapa daerah, karena salah satu cara untuk meningkatkan PAD daerah adalah dengan ekstensifikasi pajak, tetapi adanya kebijakan ini malah membuat investasi di daerah tersebut turun, sebab dengan pajak yang tinggi dan beraneka ragam membuat investor malas untuk menginvestasikan modalnya di daerah tersebut. Kondisi para birokrat daerah makin menjadi-jadi dengan adanya pelimpahan wewenang dari pusat membuat tingkat korupsi dana dari pusat semakin meningkat, sebagaimana yang telah diuraikan oleh Vazquez and McNab (2001) dalam working paper-nya bahwa dengan pengimplementasian desentralisasi kemungkinan korupsi secara umum terjadi pada tingkat lokal karena ada kesempatan yang lebih besar dan dalil untuk kepentingan daerah, pegawai pemerintahan lokal memiliki kekuasaan yang lebih besar dan sedikitnya rintangan yang ada yang dikarenakan adanya perbedaan yang kabur antara politikus dan birokrat.
Penelitian ini dianggap penting karena Indonesia telah melaksanakan desentralisasi sejak Tahun 1974 berdasarkan UU No 5 Th 1974, yang kemudian karena banyaknya tekanan dari masyarakat serta pemerintah daerah untuk lebih mempercepat proses desentralisasi di Indonesia khususnya didaerah Tingkat II, maka munculah UU yang baru yaitu UU No 22 Th 99 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No 25 Th 99 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah, yang menjadi landasan yang kuat dalam pelaksanaan desentralisasi1 .
1 UU No 22 Th 1999 dan UU No 25 Th 1999 yang mengatur tentang pemerintahan daerah dan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, tetapi kemudian di era pemerintahan Presiden Megawati, kedua UU tersebut direvisi karena dianggap terlalu pro daerah/ terlalu banyak penyerahan kewenangan oleh pusat ke daerah, yang mana akhirnya melahirkan UU No 32 Th 2004 dan UU No 34 Th 2004 (Refly, Jawa Pos, 2005). Berdasarkan data dan periode waktu yang dipakai dalam penelitian ini yaitu Tahun 2001-2004 maka penulis masih tetap mengacu kepada UU No 25 Th 99 khususnya, karena keterbatasan data yang ada.
Berangkat dari paparan fakta yang ada dan teori yang dikemukakan oleh Breton, Vazquez dan McNab, Zhang dan Zou, Litvack, Ehdaie dalam Edmiston (2000) yang mengemukakan bahwa desentralisasi dipandang sebagai suatu mekanisme dalam suatu kompetisi pemerintahan, meningkatkan pertumbuhan ekonomi, mengurangi disintegrasi antar wilayah, dan beberapa keuntungan lainnya maka penelitian ini mengangkat permasalahan dengan judul "Analisa Pengaruh Desentralisasi Fiskal Terhadap Pertumbuhan Ekonomi Daerah di Jawa Timur" (Studi Kasus 37 Kota/Kabupaten Periode 2001-2004).
Dengan adanya penelitian ini diharapkan hasilnya dapat ikut andil dalam menjawab permasalahan yang diperdebatkan mengenai hubungan antara desentralisasi fiskal dan pertumbuhan ekonomi daerah. Selain itu juga diharapkan dapat memberikan masukan bagi pemerintah daerah Jawa Timur dalam mengambil kebijakan yang akan datang. Jika memang ditemukan dampak yang positif maka desentralisasi di Jawa Timur telah berada pada jalur yang tepat, dan jika sebaliknya maka akan dapat memberikan gambaran bagi pemerintah daerah untuk memperbaiki kinerjanya agar desentralisasi dapat berjalan sebagai mana mestinya di kemudian hari.
1.2. Permasalahan
Sesuai dengan latar belakang masalah diatas, dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut :
Bagaimanakah pengaruh desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi daerah di Propinsi Jawa Timur pada periode 2001-2004 ?
No comments:
Post a Comment